美国外交政策决策背后的驱动因素之领导人和意识形态
任昕然 23级 伦敦政治经济学院
任昕然（Cindy）是伦敦政治经济学院的一名即将毕业的三年级学生（预计毕业时间：2023年6月）。她的专业是国际关系和历史。她的研究兴趣包括美中关系、中苏关系和现代东亚历史。
摘要
本文通过分析美国的政治和外交政策，研究了领导人和意识形态在塑造外交政策方面的影响。在分析过程中，本文特别聚焦美国前总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)和现任总统乔·拜登(Joe Biden)的外交政策举措以及塑造当今美国及其与中国关系的国家例外主义(Exceptionalism)和排斥性思想。本文认为，在自由民主国家内，这种思想在外交决策中并不只是被动的存在；相反，这种思想对外交政策决策（FPDM）的影响比个别领导人所希望其自身拥有的影响更大。因此，在国际关系研究中应该进一步探索外交政策决策和意识形态之间的联系，以更清楚地确定它们是如何塑造当代政治的，尤其是涉及到由长期文化符号和民族神话所导致的存在潜在危险的民族主义时尤为重要。因此，对一个国家思想历史及当代趋势的理解，是优化外交政策决策中领导人与主导意识形态之间相互作用的第一步。
引言
卡罗尔·哈尼施(Carol Hanisch)在20世纪60年代和70年代的妇女解放运动（WLM）中提出的一个政治口号——个人即政治。当然，有人可能会说，“政治即个人 ”也是同样正确的。换而言之，个人和政治在日常环境和公共政策中共存。一个国家的领导是个性和主流思想融合的产物。正如公众人物的个性差异会影响外交政策决策一样，政策制定者往往感到不得不在其政党和国家内部贯彻更统一的意识形态，以便与秉持不同政治和文化理念的外国政府打交道。本文认为，在民主国家内，意识形态不只是外交政策中被动的存在。相反，意识形态对外交政策决策的影响比个别领导人所希望拥有的更大。为了探讨这一观点，本文采用内容分析法来研究涉及美国政治和外交政策的事件，并特别关注前总统唐纳德·特朗普和现总统乔·拜登的外交政策举措以及塑造当前美国及其与中国关系的思想。本文的结论是，虽然国家领导人可能会影响各种思想的效果，但在自由民主社会的外交政策决定过程期间，意识形态在这个过程中仍占有主导角色。
意识形态真的能比领导人更具有政治影响力吗？在《欢迎来到乔·拜登的索马里战争》(“Welcome to Joe Biden’s Somalia War”)这篇新闻报道中，读者可以考察到意识形态与外交政策决策间的互动。作者亚历山大·沃德(Alexander Ward)称，乔·拜登总统在索马里的战争已经开始，而这场战争甚至不是他发动的。文章接着详细介绍了主要事件的过程。
周二，美国非洲司令部司令斯蒂芬·汤森将军(Gen. Stephen Townsend)授权对青年党武装分子进行一次无人机袭击。该武装分子曾袭击一支由美国训练的索马里精英部队，即达纳布部队。虽然在加尔卡约附近的行动中美军并未与索马里人一同作战，但五角大楼发言人辛迪·金告诉《国家安全日报》说：“根据《联合国宪章》第51条，汤森有权“为伙伴部队进行集体自卫”。据金所说，汤森是在面临“迫在眉睫的威胁”时，且得到索马里政府的批准后下令进行打击的，尽管其并未与白宫协商。
该声明是外交政策以及“集体自卫”意识形态的有趣呈现。自拜登总统2021年上任以来，美国在索马里的第一次空袭不是由总统发起的，而是由美国训练的索马里突击队主动发起的自卫行动。在这个例子中，总统对美国外交政策主导下的军事行动并没有影响，而意识形态和法律结构则为其提供了证明。根据杰蕾尔·罗塞蒂(Jerel Rosati)的说法，总统的影响力有三个主要来源：职位赋予的谈判优势、专业领域内声誉和公众威望。虽然总统必须通过公民信任获得权力，并为了公民信任而行使权力，但总统也必须平衡不同的想法，以便与公众接触并对各个机构进行领导。两个问题显现了出来。第一，意识形态是如何塑造一个国家的外交政策的，使其在没有总统批准的情况下将武装打击合法化？第二，国家决策过程中的权威最终在哪里？
意识形态和外交决策的概述
尽管美国政府的结构建立在稳固的宪法之上，但公民的当代社会模式仍极大的塑造了这个国家和它的领导人。美国政府主要由民主党和共和党掌控。两党的总统候选人都需要对当代意识形态所表现出的众多体现作出回应。尽管美国非常强调作为其主要运作体系的民主，但公民并不直接投票决定国家的国内和国际政策。相反，他们在政策制定过程中主要通过选举代表来协商他们的想法。在说服美国公民相信他们时，拜登和哈里斯的竞选活动主要依靠民主和进步这两个理念。 政治领导力体现在说服能力以及如何在决策者间取得共识，因此，对思想共识的需求同时存在于国内和国际政策决策中。虽然美国在国际交往中致力于民主，但了解其国内政府的意识形态和文化构成仍大有裨益。
什么是意识形态，其在界定政治身份和行动方面的作用是什么？作为一个在历史上以代际信仰体系为基础的思想和理想体系，意识形态调动了一系列思想，进而促进了社会价值、社会行动和集体凝聚力的产生与发展；然而现在并无太多研究涉及意识形态影响外交政策的方式。保罗·吉萨克(Paul Kisak)在《政治意识形态：分配权力的多种方式》(Political Ideologies: “The Many Ways of Allocating Power”)中认为，政治意识形态是“社会运动、机构、阶级和或大集团的某种伦理性的理想、原则、学说、神话或象征，解释社会应该如何运作，并为某种社会秩序提供政治和文化蓝图”。由于每个国家都拥有独特的历史、文化和与其他文化互动的方式，集体的想法在一个国家的政治决策中具有其内在基础，换言之，“神话”和“社会运动的象征”是塑造一个国家外交政策最重要的因素。因此，历史因素对于更好地考察当代问题和政策决定至关重要。美国自称是当今世界上最大的民主国家。因此它对民主应该是什么的想法决定了它与其他国家的关系。美国的政治家，像世界上所有的领导人一样，利用他们国家文化历史中的神话来统一现在公民的目标，强调公民自由，并使他们的想法在公众眼中看起来更有吸引力。无论他们所代表的是哪个政党，政治领导人总是试图说服选民，他们所代表的意识形态是为了人民的利益。
特朗普和拜登政府及其外交
观察乔·拜登在2020年的总统竞选和总统任期，美国公众清楚意识到美国在特朗普政府之后需要重大变革。当时民主党总统初选候选人拜登在其官方竞选网站上概述了他的政府将如何加强美国的全球领导地位，此外，拜登还将外交政策计划作为其执政纲领的重要部分。当选民打开网站时，他们首先看到的是拜登在纽约市发表外交政策讲话的YouTube视频。视频下面是一个链接，标题为“为什么美国必须再次领导世界”。这是对特朗普“让美国再次伟大”的讽刺。值得注意的是，由于特朗普在任期内的各种措施，以及新冠疫情所造成对社会动荡的困扰，拜登是在一个非常时期开始任职的。在拜登和哈里斯的竞选中，他们时常提到特朗普总统任期内的几个缺陷，以及他们必须如何不懈努力，在一个破碎的全球生态系统中修复美国受损的声誉。
在记者安德鲁·雷图西亚(Andrew Restuccia)对特朗普政府退出《巴黎协定》的研究中，出现了一个意识形态在外交政策决策中占主导地位的例子。《巴黎协定》是由在是联合国气候变化框架公约参会的195个国家与欧盟共同商定的全球气候倡议，其旨在将世界的气候和温度保持在安全可居住的水平上。虽然美国开始了退出该协议的进程，但其承诺将继续努力解决气候变化问题。与特朗普政府维护大企业利益和“美国优先”相一致的气候变化立场显然不符合全球共识。另一方面，拜登总统在他执政的第一天就选择了重新加入《巴黎协定》，因为民主党人承诺要遏制气候变化的影响并促进国际合作。
题为“谁做出外交政策决定以及如何做出决定：一个实证理论”(Who Makes Foreign Policy Decisions and How: An Empirical Theory)的文章提醒我们，虽然意识形态对决策有很大的影响，但它们的实施并不是一个简单的单一步骤。由于存在多层次的官僚机构，政治决策必须穿越这些机构才能成为国家法律。这一点在与外交政策有关的决策方面体现得特别明显。作者玛格丽特和查尔斯·赫尔曼(Margaret and Charles Hermann)提到了这样一个事实，即外交政策的制定和所涉及的过程具有非常“难以捉摸的性质”。确定实际问题和适当对策的程序并不明确，所有决策需要很长的时间来执行。一项决定通常要接受各级官僚机构的审查，并遭受多种反对意见。在大多数情况下，公众所看到已通过的法律并不能准确代表外交政策决策背后的复杂性。特朗普政府在退出《巴黎协定》时所面临的阻碍，代表了基于公务员和意识形态的官僚结构对政策实施的阻碍。
美国的思想、COVID-19和外交政策制定
在美国这样的民主国家，当涉及到公众支持时，意识形态比领导人更有影响力。这体现在竞选候选人需要提出大量的主张，以获得公众的信任。在外交政策方面，一个国家对其最终目标的想法不应成为国际关系中的主导因素。正如艾哈迈德(Ahmed)所指出的，外交政策的目的是创造一个更加繁荣、互动和平等的世界。一个陷入偏见的国家将很难与其他国家合作。意识形态的来源可能是症结所在，尤其是没有人知道这些思想从何而来以及为什么被人接受。如上所述，意识形态通过两个方式保持活力：一是社会运动，二是能鼓励国家例外主义和影响外交政策的神话。换句话说，文化叙事鼓励人们把自己的原籍地看作是特殊的。然而，有一些方法可以让人们为自己的出身感到自豪的同时不把别人看成是与自己分离、比不上自己，或与自己不同的。《意识形态与美国外交政策》(Ideology and US Foreign Policy)一书的作者迈克尔·亨特(Michael Hunt)认为，美国的例外主义意识，或者说“美国作为一个国家和世界力量的独特性神话”才是更合理外交政策的最大障碍。尽管民族主义是社会团结的伟大工具，但民族主义或公开的傲慢的特殊主义意识会导致严重的反作用。
虽然这种意识形态在对外交政策决定过程的影响方面胜过个别领导人，但政治领导人的作用在衡量对民族主义应有的克制程度方面亦至关重要。此外，在执行外交政策决策时还要记住其潜在的陷阱。
譬如美国对新冠疫情的初步反应就暴露了美国联邦政府的许多弱点。值得注意的是，特朗普利用民族主义情绪来掩盖这些弱点。他随即将大流行病的传播归咎于中国。他那广泛传播的嘲讽性公开声明称：病毒为“功夫流感”和“中国病毒”。这种言论让美国华人经历了越来越多的反亚裔偏见和种族主义。任何符合亚裔种族化形象的人，泰国人、菲律宾人、韩国人等，都可能同样成为“按照种族划分我们与他们”这一文化的受害者。为了应对日益增多的针对亚裔美国人的仇恨犯罪，人们在社交媒体平台上打出了“StopAsianHate”的标签。仇恨犯罪在2021年激增，以至于拜登最终签署了《新冠仇恨犯罪法案》。该法案将所有仇恨犯罪置于法律惩罚中的优先地位。虽然反亚裔种族主义的浪潮在大流行之前就已经存在，但这是一个典型的例子，足以说明一个“特殊”国家的内化观念可能导致政府的不同反应，加剧国内人民对其他文化的误解和对立。这反过来又导致“受到威胁的”人以极端行动，即身体暴力，来回应受到的伤害。
当整个世界都在努力寻找摆脱新冠病毒的方法时，领导人在管理一个国家中也面临着越来越多的困难。拜登和哈里斯竞选纲领的主要支柱之一即是美国对新冠疫情的措施，这是因为他们必须让公众相信他们会找到对抗此次疫情的最佳方法。按照承诺，拜登迅速采取行动，为所有美国人提供疫苗，甚至宣布了一项全球疫苗共享计划。随着越来越多的新冠变种出现，美国领导人发现自己陷入了一场更深的意识形态和社会性矛盾，即许多人未接种疫苗这一现实和需要防止更多伤亡这两者之间的矛盾。这些帮助疫苗全球分配的行动强调，在塑造外交和国内政策方面，意识形态并不一定强于个人力量。国家领导人能将疫情作为一个需要全球解决方案的问题，以积极的方式利用美国例外主义等意识形态力量促进团结的思想，而非促成分离或国际分裂。
尽管拜登政府上台后，美国的国际地位有所提高，但其外交政策仍有许多不足之处。2021年6月，在副总统卡马拉·哈里斯首次出访期间，她告诉有意移民的危地马拉人不要到美墨边境来；公众仍记得在哈里斯竞选期间承诺对移民政策保持温和。不幸的是，关于边境保护和新进移民的影响比这个承诺更重要。此外，拜登的外交政策的另一个主要问题在于中美关系。拜登哈里斯政府声称，他们现在的主要外交政策目标是“平衡”中国，将后者视为对其安全的最大地缘政治威胁之一。早在拜登上任之前，中美关系就已经很紧张了，而新冠疫情和中国政府的活跃程度越来越高只是加剧了负面关系。
虽然中国认为自己在外交政策决定过程方面比美国更团结，但美国却利用其民主国家地位来控告中国的侵犯人权行为。前总统候选人伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)曾详细谈到，如果中美关系要避免战争或进一步的政治分裂，就必须修复中美关系。桑德斯在其题为《华盛顿对中国的危险新共识》(Washington’s Dangerous New Consensus on China)的文章中提到“气候变化、疫情、核扩散、大规模经济不平等、恐怖主义、腐败、独裁主义”等问题不仅仅是美国的问题，而是需要共同解决的全球问题。尽管美国和中国在治理和人权方面存在分歧，但外交政策决策能为寻找全球不同解决方案以空间。
总结
总而言之，意识形态结合了公众的集体愿望和领导人在现今世界必须承担的历史责任。因此，在制定外交政策前必须承认这种关联性。通过研究特朗普和拜登政府在新冠期间的外交政策决定过程，以及它对中美关系的影响，我们可以得出结论，国家例外主义和特殊化这类意识形态长期以来一直定义着美国的外交政策并影响着领导人。为了对这一长期趋势进行优化，像拜登这样更进步的政府必须采取更大的举措，以有利于美国和国际社会的方式利用其权力。尽管拜登政府成功地将一些政策转变为了更好的政策，但在努力实现与其他国家更大程度的共存时，其外交政策仍受到意识形态的潜在破坏性影响。因此，国际关系研究中应进一步探索外交政策决策和意识形态间的联系，以更清楚地确定它们是如何塑造当代政治的。这在涉及由长期文化符号和民族神话产生的存在潜在危险作用的民族主义时格外重要。归根结底，了解一个国家的思想历史和当代趋势是优化在外交政策决定过程中领导人和主流意识形态相互作用的第一步。由于个人和政治在外交政策决定过程中共存，国家领导力仍然是个人和主流意识形态融合的产物。
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